新華社北京11月21日電(新華社“新華視點”記者劉敏、楊玉華、黃艷) 以租代徵搞商業開發、土地流轉亂攤派指標、村民利益訴求“被代表”……農村土地經營權流轉和規模經營事關農業發展大計,然而近年來卻引發了諸多矛盾。
      近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,針對現實生產經營中出現的問題,用“‘三權分離’、兩個‘適度’、一份“負面清單”立下“新規”。
      “這是繼農村土地集體經營制度之後,我國農村土地集體經營制度的又一次重大突破。”中國社科院農村發展研究所研究員王小映說。
      突破一:放活經營權,同時保障土地不被經營者隨意“圈走”
      隨著全國大範圍第二輪土地承包期過半,許多擁有承包權、但是已經把土地流轉出去搞經營的農民擔心:他們對土地的承包權會不會喪失?這些土地會不會被現在的經營者“圈走”?
      曾是大包乾發源地的安徽小崗村,近年來全村超過4000畝土地被流轉出去建農業示範田。但大包乾帶頭人嚴金昌有著隱隱的憂慮:“土地流轉時間一長,會不會轉著轉著就收不回來了?”隨著城鎮化、工業化快速推進,越來越多農民進城務工,有他這樣擔憂的農民不在少數。
      針對種種隱憂,意見明確提出,堅持農村土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。這樣一來,具有土地承包權的農民不但可以安心地離開土地進城務工,還可以享受到土地流轉帶來的經濟效益。“既放活了土地的經營權,又保障了承包農戶的權利。”農業部部長韓長賦說。
      有專家認為,“三權分離”已是很大進步,但要讓農民真正吃下“定心丸”,還需要加快推進土地承包經營權確權登記頒證工作,把土地承包關係用法律的形式固定下來。
      成都市新津縣袁山村是較早進行農村產權改革試點的村子之一。該村村民袁福清早在2009年就拿到了《農村土地承包經營權證》。他說:“我以前既沒有什麼東西能證明,也沒有辦法變現融資,現在有了這些法定證件,我們才感受到了法律的保護。”
      中國土地學會副理事長黃小虎則認為,“三權分離”是實踐中的產物,這種形態是一段時間內的過渡。從長遠看,還是要解決城市化過程中農民變市民的問題。“目前,農民工在城市裡就業、居住和社保都不穩定,老家的土地是他們安定的退路,‘三權分離’既給農民留下後路,也放活了農村土地流轉市場,激活新時期農村的活力。在這種情況下,‘三權分離’具有積極意義。”
      突破二:首次明確適度規模經營的“度”,防止出現“超級巨無霸”
      雖然未來農業發展的方向是規模化生產,但是這在一些地方被異化為“超大規模養殖”“巨無霸型種植園”,動輒一望無際的農場往往由於資金不到位、技術跟不上,或市場容量有限而被撂荒。
      一位基層幹部坦承:幾年前“適度規模經營”的政策落到基層,唱成了“鼓勵多流轉、大流轉”的調子。一個區,甚至一個鄉鎮如果沒有一個流轉大戶,那麼農業的成績單是不好看的。在這樣的背景下,一定程度上催生了上一輪部分農村的“圈地運動”。
      例如,湖北省孝感市孝南區三岔鎮龍崗村曾於2011年將全村6000多畝土地整體流轉給了當地一家企業,做農業經營。然而,由於農業種植收益低,巨無霸式生產成本畸高,造成大面積土地“返荒”,浪費了寶貴的耕地資源。
      這次意見首次明確適度規模經營的“度”:“現階段,對土地經營規模相當於當地戶均承包地面積10至15倍、務農收入相當於當地二三產業務工收入的,應當給予重點扶持。”
      “‘適度規模’一直缺少一把尺子,部分地區上一階段打了政策擦邊球,出現盲目流轉、貪大求快的問題。”中央財經領導小組辦公室副主任韓俊說,發展適度規模經營,既要積極鼓勵,也不能拔苗助長,要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生產手段改進程度、農業社會化服務水平提高相適應。
      國務院發展研究中心研究員程國強表示,意見中一個基本共識,是我國農業是以家庭承包經營為基礎和主體,以家庭為單位的農業生產主體是我國糧食安全的主要依靠力量,今後的農業扶持政策不能偏離了這個基本農情,因此“戶均承包面積的10倍到15倍”實際上是現有生產條件下的家庭農場經營規模,堅持了這個導向,盲目追求超大規模種植就可避免。
      “必須給大企業下鄉設置一道‘高門檻’。一是建立嚴格的準入制度,對工商企業長時間、大面積租賃承包耕地要有明確的上限控制,按面積實行分級備案;二是建立風險的動態監管機制,查驗土地利用、合同履行等情況;三是建立風險保障金制度,防止損害農民土地權益,防範承包農戶因流入方違約或經營不善而遭受損失。”中國社科院農村所研究員張曉山說。
      突破三:開出4大“負面清單”,縛住濫用權力占地之手
      中國耕地退化面積已超耕地總面積40%,違規占地搞非農建設……近年來,一些違規、違法行為屢屢吞噬耕地面積,引發人們對於糧食安全危機的擔憂。
      記者此前在河北、湖北等地調研發現,一個縣一年拿到的建設用地指標僅有四五百畝,然而有些企業一個項目就能一次性占地500畝,這其中不乏當地幹部“推波助瀾”。為了從農民手裡拿到土地,村幹部欺瞞村民稱是租賃土地,實際上是以租代徵,搞企業開發。當地幹部表示,不給土地指標,招商引資哪有吸引力?“招商引資肯定喜歡個頭大一點的,需要的地肯定就要多一點。”
      針對種種問題,意見一連用了4個“嚴禁”:嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設,嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。
      “意見中一連串的嚴禁有著很強的現實針對性。”華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰說,上一階段土地流轉中,一些土地頻頻出現農地流轉糾紛,其中不少就是村支兩委在沒有徵得農民同意的情況下,把土地流轉了,甚至偷梁換柱改變用途,損害農民合法權益。這種政府主導的強制性、強迫性雖然少數也有現實無奈,但是由於程序不正義,人為斬斷了農民與其土地的聯繫,影響了返鄉農民的退路,成為新時期乾群矛盾“新燃點”。
      專家表示,意見明確土地流轉的這些“負面清單”,划出了土地流轉的禁區和高壓線,對於基層政府具有一定的約束力。不過一些地方官員表示,下一步具體怎麼監管和問責地方政府仍然有待進一步完善。要防止“有禁不止”,就要完善土地管理中的執法主體和執法依據,而從目前的現狀來看,這兩者都還有待制度健全。(參與採寫:郭強、鄭天虹)  (原標題:土地政策首次明確“三權分離”能給農民帶來什麼實惠?——透視中央農地流轉意見三大突破)
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